Как уже сообщалось, Уполномоченным по правам человека в Костромской области в Костромскую областную Думу было внесено предложение о направлении Министру транспорта Российской Федерации Е.И. Дитриху обращения о совершенствовании нормативного правового регулирования, связанного с установлением обязанности перевозчиков осуществлять продажу билетов пассажирам в городских пассажирских автобусах кондукторами. Это предложение 6 сентября 2018 года обсуждалось в комитете Костромской областной Думы по экономической, промышленной политике и предпринимательству.
Обосновывая инициативу, Вадим Смирнов отметил, что в правозащитной деятельности особое внимание уделяется вопросам, связанным с обеспечением прав граждан на безопасность. Актуальной проблемой, по его мнению, в настоящее время является то, что при организации пассажирских перевозок на городском общественном транспорте организациями-перевозчиками на маршруты пассажирского сообщения выпускаются автобусы марки «ПАЗ» без кондукторов. Поскольку их функции исполняют водители автобусов, не только снижается качество обслуживания, но и не обеспечивается безопасность пассажиров. При взимании платы за проезд во время движения водители отвлекаются от управления транспортным средством, что создаёт риск возникновения аварийной ситуации.
Несмотря на то, что отдельной статистики по дорожно-транспортным происшествиям с участием автобусов, работающих без кондукторов, в ГИБДД не ведётся, по вине водителей автобусов в 2016 году произошло 20 аварий с 22 пострадавшими, в 2017 году – 31 происшествие с 42 пострадавшими. В отдельных случаях отмечалось несоблюдение режима труда водителей.
Уполномоченным было также отмечено, что зачастую водителями при взимании платы за проезд не выдаются контрольные билеты. Вместе с тем, согласно положению статьи 786 Гражданского кодекса Российской Федерации, выдаваемый при оплате проезда билет, является свидетельством заключения договора перевозки пассажира и может служить юридическим основанием для удовлетворения требований о возмещении вреда, причинённого пассажиру и его багажу в случае некачественного оказания услуг по перевозке, в том числе при возникновении аварийной ситуации. Он сообщил также, что данный вопрос ставился в следственном управлении Следственного комитета России по Костромской области на предмет проверки возможных экономических правонарушений.
Поскольку организация работы автобусов без кондукторов может привести к нарушению прав неопределённого числа лиц, рассмотрение данного вопроса в целях предъявления к перевозчикам соответствующих требований инициировалось в Департаменте транспорта и дорожного хозяйства Костромской области и администрации города Костромы. Администрации города было также предложено рассмотреть вопрос о возможности внесения в действующие муниципальные контракты на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров на муниципальных маршрутах изменений, необходимых для обеспечения работы пассажирских автобусов с кондукторами.
Управлением городского пассажирского транспорта администрации города Костромы подготовлено распоряжение, предусматривающее установление обязанности перевозчиков укомплектовать штат кондукторами для работы в автобусах вместимостью от 38 человек. К ним относятся двухдверные автобусы марки ПАЗ-320540-02 (39-43 чел.), работающие на основных маршрутах в городе Костроме. Арбитражным судом Костромской области в удовлетворении искового заявления группы перевозчиков об отмене указанного распоряжения отказано, а постановлением Второго арбитражного апелляционного суда данное решение оставлено без изменения. Вместе с тем, постановление органа местного самоуправления рядом перевозчиков не исполняется, что подтверждается результатами проведённой управлением городского пассажирского транспорта и прокуратурой города 4 сентября 2018 года проверки. По обнародованной информации в каждом третьем костромском автобусе найдены нарушения.
Уполномоченный отметил, что действия органа местного самоуправления соответствуют положениям Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», устанавливающего, в том числе, приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. Вместе с тем при обеспечении этого правового положения имеются сложности из-за того, что пунктом 49 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, продажа билетов для проезда в транспортных средствах всех типов в городском и пригородном сообщении предусматривается кондуктором или водителем. В этой связи актуализируется внесение в эти Правила изменений, устанавливающих продажу билетов на городских автобусных маршрутах только кондуктором.
Комитетом областной Думы по экономической, промышленной политике и предпринимательству данное предложение тщательно изучалось, осуществлялся сбор предложений отраслевых органов, органов местного самоуправления, а также запрашивалось мнение органов государственной власти ряда субъектов России. Концепция данного предложения получила поддержку: Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения УМВД России по Костромской области, а также администраций города Костромы, Буя, Мантурово, Неи, Шарьи. О необходимости внесения изменений в Правила перевозок также сообщается в письмах Законодательного Собрания Владимирской области, Тамбовской областной Думы и других. При этом в письме Ивановской областной Думы отмечается, что на территории города Иваново в прошлом году зарегистрировано 39 ДТП по вине водителей автобусов, половина из которых работали без кондукторов.
Результаты обобщения полученных материалов также показывают, что рядом органов вносятся также предложения по корректировке обращения. Так, Управлением ГИБДД предложено распространить требования о работе кондукторов также на пригородных автобусных маршрутах, имеющих остановки в городской черте. Администрацией города Костромы предлагается дифференциация правовой нормы с выделением транспортных средств по классам. Администрацией города Волгореченска, города Галича данный вопрос не квалифицируется актуальным, поскольку на их территории пассажирские перевозки осуществляются автобусами с кондукторами. При этом администрацией города Галича предлагается оставить за муниципалитетом принятие решения о работе кондукторов в зависимости от пассажиропотока.
Данная проблематика по поступившей в комитет информации Воронежской областной Думы, Липецкого областного Совета депутатов, Белгородской областной Думы, Брянской областной Думы в этих регионах разрешается путём введения безналичной оплаты через электронные терминалы. При этом в ответе Брянской областной Думы сокращение кондукторов объясняется проводимой оптимизацией, направленной на недопущение дополнительных расходов перевозчиков, с чем, основываясь на установленном федеральным законом приоритете прав граждан на безопасность, согласиться нельзя.
Уполномоченным было также отмечено, что инициирование обращения в федеральное ведомство по предлагаемому нормативному правовому регулированию основано прежде всего на сложившемся общественном мнении. Так, вопрос о недопустимости работы автобусов без кондукторов поднимался и в Общественной палате Костромской области, которой направлялись соответствующие предложения в администрацию города, другие органы.
Негативное мнение о работе автобусов без кондукторов выражается в обращениях граждан к Уполномоченному и в материалах печатных и электронных средств массовой информации. Гражданами приводятся негативные примеры работы автобусов без кондукторов, выражаются опасения в обеспечении безопасности перевозок. Внимание граждан к данной проблеме подтверждается, например, тем, что материал «Костромичи просят вернуть кондукторов в автобусы», размещённый на сайте СМИ-44 в июле 2018 года, прочитали 522 пользователя. В материалах, опубликованных по этой теме во многих других регионах, сообщается о конфликтах и аварийных ситуациях с автобусами без кондукторов. Высказывается отрицательное мнение о работе автобусов без кондукторов и в социальных сетях.
Говоря о функциональных обязанностях кондуктора в автобусе, Вадим Смирнов подчеркнул, что они не должны сводиться только к продаже билетов. По его мнению, ни один водитель или электронный терминал не сможет выполнить все функциональные обязанности кондуктора, определённые «Общероссийским классификатором занятий», введённым в действие Приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года. Согласно Классификатору, кондукторы общественного транспорта не только проверяют и выдают билеты, но и обеспечивают безопасность и комфорт пассажиров. В их обязанности входит также: оказание содействия при посадке, размещении и обращении с багажом по мере необходимости (в первую очередь – пожилым, больным пассажирам, инвалидам, пассажирам с детьми); проверка безопасности оборудования до отправления; подача сигналов водителям для остановки и отправления; обеспечение соблюдения требований безопасности; реагирование на просьбы и жалобы пассажиров и предоставление информации об остановках и пересадках; принятие необходимых мер при возникновении непредвиденных ситуаций или при несчастных случаях и другие функции.
Предлагая депутатам поддержать внесенное предложение, Уполномоченный отметил, что оно направлено, прежде всего, на обеспечение для граждан условий для реализации ими права на безопасность.
Исх. № 459 от 6 сентября 2018 года